评论 | 以社会治理思维制定医药政策
日期：2019/3/29
果不其然，全国两会期间，国家组织药品集中采购和使用试点（俗称“4+7”带量采购试点）成为医药界代表、委员最集中讨论的议题。只待大会闭幕，一封封带着政策诉求的议案、提案、建议函件就会如雪片般飞向国家医保局。在医药界行业协会赴全国各片区召开药企座谈会时，更有药企代表直言：带量采购事关“行业兴亡，匹夫有责”。
国家医保局已有对策。全国两会召开前夕，国家医保局局长胡静林亲自主持召开座谈会。胡静林承诺，医保局将按照国务院常务会议要求，制定涉企规章文件时更多听取企业意见，持续加强与医药企业的沟通。这一及时沟通，填补了医保领域制药企业与高层决策者直接对话的空白，对于增强医保政策的透明度、连贯性、可预期性有重要意义。
在这次对话之前，政企双方几乎不在同一个话语体系内。医药界行业协会提交给两会代表、委员的建议书认为，“4+7”带量采购试点是医保主管部门的越权之举：医保基金是费用支付方，没有权力自己制定药品销售价格，因此试点不仅不可扩大，还应该叫停。国家医保局则回应称，医药界曲解了“4+7”带量采购试点的含义，医保主管部门自始至终没有入场采购，而是采取“国家组织、联盟采购、平台操作”的组织形式。更何况，与前几轮省级招标采购和国家组织药品价格谈判相比，本轮带量采购试点已强化对地方医保部门、医疗机构“以价换量”“反对压货款”的刚性约束，因此对创新药企不仅不是利空，还是利好。
由于“4+7”带量采购试点尚在落地过程中，试点城市医疗机构能否保量用药，中标品种能否享受政策利好，仍有待观察。不过，从根子上，要想缓解监管者与监管相对方之间的紧张关系，需要重新界定政府（部门）在市场经济中的身份和位置。
改革开放40年走来，不乏“政府派”与“市场派”的激烈争论，但政府（部门）不应只走“包办者”和“守夜人”这两个极端。实际上，政府对市场的干预方式，不是天平的两端，而是一个连续的“光谱”——政府既可以作为超越市场主体的第三方，行使宏观经济调控等职能；政府也可以作为某一市场主体的相对方，对其行使筹资付费（购买者）的职责；在特殊情况下，政府甚至可以自己作为市场主体，参与直接生产。
政府究竟是作为中立第三方，还是支付相对方，将决定了医保治理机制的顶层设计。截至目前，政界、学界、产业界对此均有巨大分歧。共识在谈判中越谈越多，真理在辩论中越辩越明。在全国医保工作会议上，国家医保局局长胡静林特意提到，要培育和发挥社会组织的作用，形成共建共治共享的社会治理格局。国家医保局副局长陈金甫在回顾自己亲历的中国医保20年历程的署名文章中，也提到“以社会协商为基础，共同规则为遵循”。笔者认为，社会治理思维应当超越“政府派”和“市场派”，成为医药界涉企政策的“第三条道路”。
具体到“4+7”带量采购试点，如果国家医保局是以中立第三方出现，就应该超越于所有市场主体——仿制药与原研药、国产药与进口药、生产商与流通商——的利益，回归到采购制度与规则制定者的角色，让各试点地区按照已有制度与规则，自行制定使用周期、报销比例，让各试点医疗机构自愿申报采购量、自主决定节约资金用途。表面上看，行政权力变得“不露锋芒”，实际上看，医保部门也得以从利益之争的泥淖中挣脱出来，变得更有行业公信力。
退一步讲，如果地方医保局及其经办机构希望以支付相对方身份出现在药品采购项目中，就要舍得放下行政机关的“面子”和“位子”，不能动不动“揪辫子”“抡棍子”，要在法律法规授权的范围内，平等协商，充分竞价，用医保的战略性购买功能换得药品高性价比。
需要强调的是，社会化治理不同于“企业治理”。医药界涉企政策除了需要倾听利益相关方（通常是企业）的意见，更需要引入第三方社会力量，如政府内设咨询机构、外部研究机构、患者组织、行业协（学）会等等。今年两会期间，一份由秦叔逵等46位全国政协委员联署的提案反映，原国家食药监总局自2017年成立药品注册审评专家咨询委员会以来，仅公示了38个委员会名称和专家委员名单，至今未见委员会正式组建和开展活动。由于第三方社会力量参与涉企决策牵扯更大的行政成本，或许还延长了行政决策周期，大部分政府部门趋于谨慎。但无论如何，科学决策需要“多方共识”，社会治理机制不容空转，涉企政策倾听意见要“请得来”“听得进”“做得到”。
今年，《政府工作报告》提到，国内经济下行压力加大，实体经济困难较多。在制定涉企政策尤其是医药界涉企政策时，只有运用社会治理思维，才能减少各利益主体之间的摩擦力，确保国民经济及其细分产业体系维持高效运转，助推中国医药经济的巨轮驶离风暴区，登陆优质优价、创新发展的彼岸。
信息来源：经济观察报
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